作者：周良书，系北京大学麻豆tv
教授、博士生导师；王琳玲，系北京大学麻豆tv
博士研究生。
中华人民共和国国民经济和社会发展的五年规划纲要（简称“五年规划”），作为指导我国经济社会发展最重要的中长期规划，主要为国民经济和社会发展远景规定目标和方向，对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业发展等谋篇布局。习近平指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”[1](P662)新中国成立以来，党领导人民于战略高度擘画国民经济和社会发展事业，从“一五”计划到“十四五”规划的实施，再到“十五五”规划的编制，中国共产党将70余年“五年规划”实践中形成的成功经验上升为制度安排，又将符合中国国情、彰显制度优势的规划设计转化为推动国家发展、实现社会主义现代化的接续实践，为推动中国迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃提供坚实支撑，也为中华民族伟大复兴从规划蓝图一步步走向现实提供战略保障。当前正值“十五五”规划开局的关键之年，从历史纵深审视十五个“五年规划”宏观设计与历史变迁，全面总结党以“五年规划”推进社会主义现代化建设的内在逻辑与基本经验，对于在新的历史方位上把握历史主动、锚定发展目标、增强战略定力，持续推动“五年规划”向更深层次、更高水平发展，实现第二个百年奋斗目标具有重大意义。
一、“五年规划”内容设计的“变”与“常”
“五年规划”是党领导人民深入认识社会、变革社会现实、改造社会关系、协调社会运行、实现社会远景目标的未来行动方案。其内容生成与设计，既有对实践发展变化的能动反映，也有对社会历史规律的一贯表达。正是在“常”与“变”的辩证统一中，中国共产党不断探索国民经济和社会发展的客观规律，通过“五年规划”的制度安排，有力化解各阶段出现的突出矛盾问题，接力实现社会主义现代化建设的长远战略目标向前推进。
第一，由单一计划向综合规划的内容转型。“五年规划”作为政府规划的举措之一，自诞生之初便是国民经济管理与调控的重要工具。自中华人民共和国成立至2025年中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“‘十五五’规划建议”）已有70余年，共编制实施了十四个“五年规划”，第十五个“五年规划”也于近期完成编制。“五年规划”在中国持续时间之长，编制实施之久，执行力度之大，堪称世界奇迹。其内容设计也在不断调整和完善中，呈现出从单一性经济计划向综合性经济社会发展规划转变的鲜明特征。
1949年新中国成立后，尽快恢复并促进国民经济发展，实现从落后的农业国到先进的工业国的转型，成为当时中国面临的首要任务。因此，1951年开始编制的“五年计划”，其内容设计以单一经济计划为主导，以工业体系的建立和重工业优先发展为核心目标，侧重于生产资料配置与重大项目建设。计划依据党在过渡时期的总路线和总任务，确立“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的一百五十六个建设单位为中心的、由限额以上的六百九十四个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”[2](P288)的基本任务与战略目标。此后，从1956年开始编制的“二五”计划至1975年的“五五”计划虽受国内外形势影响，执行过程多有调整，但总体延续了以重工业为核心、以国防工业为重点的经济建设方针，并制定了一系列严格的指令性经济发展指标和工业建设任务，呈现出单纯的经济计划特征。
改革开放和社会主义现代化建设新时期，“以经济建设为中心”的基本路线决定了“六五”（1981—1985年）至“十五”（2001—2005年）计划编制的原则与实践路径。“六五”计划作为改革开放后的第一个“五年计划”，率先将“提高经济效益”[3](P306)作为规划经济活动的基本原则，从而适应了新时期党和国家工作中心转移到经济建设上来的重大转变，也为后续“五年计划”的编制奠定了主基调。同时，随着党对经济社会发展规律认识的不断深化，“社会发展”作为与经济发展同等重要的议题，也被纳入“五年计划”内容设计之中。1982年，五届全国人大五次会议正式将“六五”计划改称为“国民经济和社会发展计划”。计划中首次设立“社会发展计划”章节，并对人口、劳动、城乡建设、环境保护等多方面的内容作出规划。此后，对社会发展问题的关注成为制定各个“五年规划”的一项重要内容。从数据来看，经济类指标占比由“六五”计划的60.7%降至“十五”计划的33.3%，而教育科技、资源环境、人民生活等社会类发展指标则相应由39.3%提升至67.7%。[4]这一转变，不仅体现了国家发展战略从单一经济目标向经济与社会协调发展整体性目标的转型，也反映出党和政府对发展问题认识的不断深化。
进入21世纪，国内发展和结构转型进入加速演进期，人民群众的物质和精神需求日益增长，极大地推动了“五年规划”内容设计的综合性扩展。此后，随着科学发展观与“四位一体”社会建设总体布局的提出，“五年规划”中统筹经济社会发展各领域的要求进一步加强。2005年编制的“十一五”和2010年编制的“十二五”规划的内容设计包含经济发展、科技教育资源、人民生活等各个方面，综合性、指导性愈发增强。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求制定发展战略，这使得2015年编制的“十三五”和2020年编制的“十四五”规划不断向经济发展、绿色生态、安全保障、创新驱动、民生福祉等深层次领域延伸，提升发展质量和社会整体福祉日益成为“五年规划”的核心表达。
第二，由指令性计划向指导性规划的性质转变。随着时代任务和现实需求的变迁，“五年规划”的转型发展不仅是内容设计的多元性、综合性拓展，更在于规划性质的转变。由强制性指令计划向灵活性指导规划的调整，是中国共产党深度把握执政规律、社会经济发展规律的重要彰显。这一转变既顺应了社会主义市场经济体制改革的内在要求，也体现了国家治理现代化的演进方向。
“五年规划”的性质转变是以经济体制转型为基础的。新中国成立以来，我国经济体制经历了从高度集中的计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的历史性转变。计划经济体制下，国家通过指令性计划直接配置资源，对国民经济实行高度集中管理。“一五”至“五五”计划中，生产、运输和商品流通等经济环节均实行严格的投资分配，主要工业、农业、畜牧业产品产量均被设置为国家统一的量化指标，企业生产活动完全服从于计划安排。数据显示，1953年“一五”计划开始时，国家计委统配物资为112种，1957年为231种，1965年达到了370种；与此同时，国家计委管理的指令性计划工业产品种类也由1953年的115种上涨至1965年的400种。[5]这一时期，指令性计划的实施为我国建立独立的工业体系和国民经济体系提供了强有力的制度保障，但也在一定程度上造成了资源配置僵化、经济活力不足等问题，完全指令化的社会生产难以适应多样化的经济社会发展需求。
改革开放后，我国经济体制发生重大变革，市场在资源配置中的作用逐步扩大，“五年规划”也在改革创新中进行了适应性的调整，逐渐从计划经济体制下的指令性计划发展为社会主义市场经济条件下兼具预期性和约束性的战略指导规划。“六五”计划（1981—1985年）中，指令性指标大幅减少；“七五”计划（1986—1990年）中，市场要素愈发凸显，国家对经济活动的调节机制开始向“国家调控市场，市场引导企业”方向转变；“八五”（1991—1995年）和“九五”计划（1996—2000年）陆续提出“初步建立适应以公有制为基础的社会主义有计划商品经济发展的、计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制”，[6](P1486)“初步建立社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[7](P1837)的改革目标。至“九五”计划末，社会主义市场经济体制的基本框架已经初步建立，政府职能转变迈出重要步伐，计划对社会经济宏观运行的指导作用更加突出。
在此背景下，中共中央也对计划制定提出明确建议：“计划工作的重点要放在对全社会经济活动的预测、规划、指导和调控，保持经济总量平衡以及主要比例关系和结构的协调。”[8](P1410)于是自“十一五”（2006—2010年）开始，“五年计划”正式更名为“五年规划”，规划的编制设计更加重视市场的作用，注重对经济社会发展的宏观把握和调控。党的十八大以来，党中央准确把握我国经济发展新形势，聚焦经济社会发展中的重点领域和关键环节，并在“十三五”（2016—2020年）与“十四五”（2021—2025年）规划中提出一系列重大战略任务，确定一批重大改革举措和工程项目，使顶层设计的宏观引领作用愈发彰显。
纵观“五年规划”编制和实施历史，从“指令性计划”转向“战略性指导”，规划始终坚持探索经济社会发展的规律，已经日益成长为具有指导性、战略性、纲领性、综合性的科学发展规划。其演变轨迹生动折射出中国共产党对经济发展规律的深刻洞察与治理逻辑的持续升华，如今已然成为把握中国社会主义现代化建设发展脉络的关键线索。
第三，社会主义现代化这一主题贯穿始终。社会主义现代化建设是一项需持续探索、不断推进的历史课题，其每一步发展皆蕴含着对时代命题的深刻解答。“五年规划”作为中国共产党治国理政的重要制度工具，始终围绕社会主义现代化建设这一核心主题展开，并赋予“五年规划”以显著的时代特性与实践导向。
习近平指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”[9](P153)70多年的“五年规划”发展史，就是一部中国共产党领导人民探索现代化道路的实践史，每一个五年都承载着特定阶段的历史使命，又为下一阶段发展筑牢根基。“一五”至“五五”计划时期，中国共产党对建设社会主义工业化和实现“四个现代化”进行战略设计，开启了独立探索社会主义现代化道路的征程。尽管这样的战略设计在实践中屡遇曲折，但经过30年发展，“我们在旧中国遗留下来的‘一穷二白’的基础上，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系”。[3](P58)全国工业企业达到35万个，全民所有制企业固定资产高达3200亿元，相当于旧中国近百年积累起来的工业固定资产的25倍。[3](P58)国民经济各部门取得的巨大成就为改革开放后接续推进现代化建设奠定了坚实物质基础，“创立了可以依靠的前进阵地”。[3](P58)
“六五”计划至“九五”计划时期，党在推进经济体制转型的基础上对实现社会主义现代化战略做出系统调整，创新提出“以经济建设为中心”，“发展才是硬道理”的指导理念，正式确立中国现代化分“三步走”的战略目标，制定到21世纪中叶基本实现现代化的宏伟蓝图。“十五”计划至“十二五”规划时期，中国开始了以全面建设小康社会为核心目标的社会主义现代化建设新阶段。这一时期，全面性、协调性与可持续性成为发展的主旋律，科学发展、“以人为本”等发展理念成为社会主义现代化建设的重要指引。“十三五”规划是全面建成小康社会的收官规划。在新发展理念的指导下，党以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为统领，以新的“两步走”战略目标为指向，历史性地解决了绝对贫困问题，如期实现了第一个百年奋斗目标。“十四五”规划以推动高质量发展为主题，开启了全面建设社会主义现代化强国的新征程。如今，“十五五”规划建议再次强调为基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力，为“十五五”规划编制和实施提供重要指引，更为关键时期持续推进中国式现代化，不断开创强国建设、民族复兴伟业新局面提供了坚实战略遵循。
回溯既往，“五年规划”实施至今，其战略目标的演变记载着党领导社会主义现代化建设的发展脉络、历史轨迹和成功经验。每一个“五年规划”的完成，都标志着社会主义现代化迈上一个新台阶，彰显了社会主义制度优越性以及中国共产党的战略定力与实践智慧。以“五年规划”推动社会主义现代化进程的持续深化，为当今世界发展中国家实现现代化树立了典范，提供了全新选择。
二、“五年规划”编写制定的“理”与“法”
工欲善其事，必先利其器。随着对执政规律、社会主义建设规律认识的不断深化，党对“五年规划”这一国家治理工具的运用日益自觉和娴熟。其内容设计科学性、前瞻性所体现出来的“理”，其编制程序民主化、规范化所体现出来的“法”，二者相辅相成，共同构成了“五年规划”这一治理模式的运行基础。这是中国政治体制在长期实践中探索出的、将长远战略远景与当前具体行动有效连接起来的一套独特治理模式，其背后的“理”与“法”也是理解和把握“中国之治”的一个重要窗口。
第一，切实增强“五年规划”编制的科学性、前瞻性。“五年规划”要展现国家未来五年经济、社会发展的战略意图，要为政府工作提供指引、为市场行为提供预期。故而，提升科学性与稳定性，为后续规划提供科学客观、可预期、可遵循、可操作的行动纲领，是“五年规划”发挥战略引领作用的前提，也是党和国家编制实施“五年规划”的必然要求。
这种科学性首先源于先进理论的指导。其实，马克思主义及其中国化时代化的最新理论成果一直为科学编制和实施“五年规划”提供根本遵循。新中国成立后，毛泽东思想为我国社会主义革命和建设提供理论指导，为制定国家发展计划奠定思想基础。在毛泽东“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”[10](P1080)的发展思想指导下，“一五”计划集中主要力量发展重工业，奠定了我国工业化的初步基础。改革开放后，邓小平理论成为指导“五年计划”编制的理论核心，特别是1992年“南方谈话”后，市场取向的改革得到进一步明确。自“八五”计划以后，在“三个代表”重要思想指导下，“五年计划”的内容设计发生重大转变，更加注重发挥市场在资源配置中的作用，指令性计划指标大幅减少，战略性与灵活性显著增强。“十一五”规划是树立和落实科学发展观、推进社会主义和谐社会建设的第一个发展规划。
自此，“五年规划”的编制更加注重将经济社会发展纳入全面协调可持续的轨道。进入新时代，习近平新时代中国特色社会主义思想深刻回答了国家中长期发展战略的一系列重大问题，为规划编制提供了科学的世界观和方法论指引。历史证明，马克思主义中国化理论的每一次飞跃，都为“五年规划”的编制提供了强大的思想武器和实践指南。必须坚持把党的创新理论同中国具体实际相结合，以科学的思想方法和工作方法指导规划制定，将党的创新理论转化为解决问题、推动发展的具体思路和政策举措，为“五年规划”的有效实施提供坚实的思想支撑和行动路径。
科学性的实现不仅需要以科学理论为指导，也离不开对发展规律的深刻把握和对国情世情的准确研判。准确把握我国社会主要矛盾的变化，立足社会主义初级阶段基本国情，立足世界百年未有之大变局，统筹中华民族伟大复兴战略全局是“五年规划”保持科学性的关键所在。
从“一五”到“十四五”，历次规划多能立足实际、顺应时势，科学设定发展目标与路径，但也曾出现脱离实际、急于求成的偏差。如“二五”至“五五”计划时期因对国际形势判断过于严峻、对经济发展规律认识不足，导致计划目标脱离实际，出现经济比例失调等问题。直至党的十一届三中全会以后，党重新确立“实事求是”的思想路线，才逐步纠正了脱离实际的错误倾向。实践证明，唯有坚持实事求是、与时俱进，立足国情世情和经济社会发展实际，科学研判国情国力和经济社会发展关键问题，强化战略思维与前瞻布局，才能确保“五年规划”始终具备科学性、实效性与前瞻性，才能在复杂多变的国内外环境中把握战略主动，推动经济社会行稳致远。
第二，持续提升“五年规划”编制的民主化、参与度。“五年规划”不仅是党和政府的职责，更是全体人民共同参与、共享成果的伟大实践。它的编制实施历程，始终贯穿着民主决策、集思广益的内在逻辑，本身便是人民民主制度的重要体现。70多年的“五年规划”发展史，同时也是我国民主化进程不断深化的历史。
在此过程中，中国共产党所积累的宝贵经验就是坚持人民主体地位，不断拓宽公众参与渠道，集思广益、开门问策。其实十五个“五年规划”的编制历程，也经历了从党内民主到党内民主与社会民主相结合的渐进过程，逐步形成了中央决策与专家咨询、公众参与良性互动的机制。“一五”计划作为党领导编制的首个全国性经济建设规划，是在毛泽东、周恩来等主要国家领导人亲自指导下，由中央财经委员会及后来的国家计划委员会具体组织编制，经党中央集体决策并报全国人大审议通过后实施的。其编制过程虽制定了“两上两下”的程序原则，但其公开度及公众参与度有限，主要依靠党内高层及专业部门的统筹谋划。此后，一连几个“五年计划”更是深受政治运动影响，编制过程的民主机制遭到削弱，公众参与几近停滞。
以“七五”计划为转折点，规划编制进入民主化发展的新阶段，人大、政协以及社会各界代表的意见建议被纳入编制过程，中国特色社会主义民主制度的独特优势得以彰显。“十五”计划以来，规划编制的民主化、开放性显著增强，开始进入“屈群策、集众思、广纳言、合意决、告四方”[11](P180)的民主化运行轨道。比如“十二五”规划建言献策期间，共有社会各界64700多人次参与其中，提出的意见建议达数十万条，其中不少内容被报送规划起草组，在“十二五”规划纲要中被合理地采纳。[12](P2)“十四五”规划编制时，党不仅继续注重发挥专家学者在规划前期研究中的作用，而且通过互联网等新媒体手段扩大普通民众对规划制定的参与度，动员来自不同系统、不同层面的人员共同思考未来五年国家的发展路径，累计共收到101.8万条建言，涉及国家机关、党群组织、事业单位、国企人员、专业技术人员、学生等各行各业，这极大拓展了公众参与的广度与深度，真正将基层呼声、社会期盼、专家智慧充分融入国家战略布局之中。如今，“十五五”规划刚刚编制完成，编制过程是一个集思广益、发扬民主、汇聚民智的过程，是一个统一思想、凝聚共识的过程，这也是践行全过程人民民主的生动体现。
实践表明，只有让亿万人民成为规划的“出题者”“阅卷人”，才能真正把社会期盼、群众智慧、基层经验吸收到规划中来。70余年来，中国共产党已经探索形成一套问计于民、问需于民，听民声、汇民智、聚民心的民主化机制，并将之贯穿于规划编制实施全过程，成为践行和彰显全过程人民民主的重要内容以及持续推进中国之治的重要经验。
第三，稳步推进“五年规划”编制的制度化、规范化。习近平指出：“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[13](P185)不断推进“五年规划”编制的制度化、规范化，既是中国共产党治国理政能力不断提升的体现，也是“五年规划”不断适应新形势新任务的必然要求。从“一五”计划到“十五五”规划，我国逐步建立起覆盖编制程序、审批流程、实施评估、监督问责等环节的完整制度体系，形成了具有中国特色的国家发展规划编制和运行机制。
新中国成立后，由于缺乏经验与制度准备，前五个“五年规划”的编制更多依赖行政指令推动。“一五”计划编制时，主要由党中央最高领导层以指示、会议等方式直接部署，虽然已经具备从国务院领导部门编制、党中央决策、全国人大审议的程序雏形，但尚未形成制度化流程。“二五”计划时，首次采用由中央以建议的方式指导计划编制，由国家计划委员会负责具体编制的模式。然而此种决策机制不久就被破坏，“二五”至“五五”计划期间，在“左”倾思想指导下，制度化建设受到干扰，以至于在“一五”至“五五”计划中，仅有“一五”计划较为完整，且得到妥善实施，其余则均属于草案、建议、汇报提纲或初步设想，不仅未形成正式完整的计划，而且编制和实施常因政策调整、政治运动的影响而转向或变更。
改革开放以来，随着中国共产党治国理政能力持续提升以及国家治理体系逐步完善，“五年规划”制度化、规范化建设在党和国家各项事业中的重要性日益凸显。实际上，“六五”计划编制已经开始向规范程序过渡，是继“一五”计划之后首个由全国人民代表大会审议通过并正式公布的计划。从“七五”计划开始，恢复了由党中央提出计划建议，国务院根据建议编制规划草案，经全国人大审查批准后实施的规范程序，决策机制也向制度化方向不断迈进。2005年，国务院发布《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，明确了对规划编制过程中准备、立项、论证、批准、发布、实施、评估、修订和废除等各个环节的程序和要求，为“五年规划”的编制提供了基本制度遵循。目前，“五年规划”的编制需要经历中期评估、前期研究、形成基本思路、起草建议、审议建议、制定规划纲要、专家论证、征求意见、确定纲要草案、提交全国人大审议并批准、公布实施的完整程序。编制程序的规范化确保了规划的科学性与连续性，也为规划契合国家长远发展目标与人民根本利益提供了制度保障。
同时，“五年规划”的实施机制同样经历了一个逐步规范化的过程。在“十五”计划之前，“五年计划”并未设立独立的实施章节，相关实施原则和进度安排仅体现在具体领域的规划内容中。“十五”计划开始提出“创新实施机制，保障实现规划目标”，[14](P89)并要求政府切实转变职能，正确履行职责，加强对规划实施的跟踪分析。“十一五”规划还专门论述“建立健全规划实施机制”的具体措施，创新性地提出“建立分类指导的实施机制”“调整和完善经济政策”“健全规划管理体制”的具体要求。[15](P77-80)“十二五”规划则对规划实施进行进一步规范，要求明确规划实施责任，实行综合评价考核，加强规划监测评估。“十三五”和“十四五”规划中关于实施机制的内容进一步细化，也强调要加强党中央集中统一领导，形成规划实施合力，健全统一规划体系等重要内容。实施机制的不断完善，使“五年规划”从宏观战略到具体项目的落地效率显著提升，从而为国家战略目标的实现提供坚实支撑。值得一提的是，在法制建设方面，2026年3月，《中华人民共和国国家发展规划法》由十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过，这是推进国家发展规划法制化的重要进展。制定国家发展规划法，将填补我国法律体系的一个空白，大大提高制定和实施发展规划的科学化、法治化水平。
总之，我国在“五年规划”的编制准则、编制方法、编制流程和制度保障等方面已经形成一套较为完整科学的方法论体系。这套方法论既保证了国家战略规划的科学性、稳定性，又保持了政策调整的灵活性、适应性，是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要途径，也是党科学决策、民主决策、依法决策的生动实践，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。当然，诸多原则、制度与经验的积累无疑为“十五五”规划编制和实施奠定了坚实基础，也为未来发展蓝图的擘画提供系统支撑。
三、“五年规划”贯彻落实的“效”与“能”
“五年规划”的作用机理，浓缩着中国共产党治国理政的独特智慧。自“一五”计划到“十五五”规划建议的宏观设计与实施历程中，中国共产党在处理政府与市场、中央与地方、党的领导与人民认同的若干复杂关系中，形成了具有中国特色与中国智慧的治理原则与经验。这一方面表现为规划实施的效能、效果、绩效，侧重于它所带来的实际成果和产出，这是显性的、可量化的；另一方面则表现为规划实施的能力、功能、潜能，侧重于它所蕴含的国家治理能力，这是隐性的、制度性的。两者相辅相成，共同铸造了“五年规划”这一治理模式的强大生命力。这也是“中国之治”在国家中长期发展维度上的一个关键体现。
第一，逐步实现有效市场与有为政府的有机统一。习近平指出：“我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。”[16]中国的经济巨轮之所以能乘风破浪、稳健前行，一个重要的原因就在于党立足国情，创造性地实现有效市场与有为政府的有机结合，形成了政府引导与市场机制协同发力的经济发展模式。而“中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用”，[17](P2)正是这一模式的重要制度载体。
坚持有效市场和有为政府相结合，是对70多年以“五年规划”推动国民经济发展经验的科学总结与理论升华。从历史逻辑看，如何让市场“无形之手”与政府“有形之手”各展其长、协同发力，是“五年规划”充分发挥实效、实现经济发展目标的关键所在。计划经济时期，在百废待兴的特殊历史条件下实施“五年计划”，主要依靠政府指令配置资源，虽然取得了恢复国民经济和建设社会主义工业体系的历史性成就，但始终存在资源配置效率低、经济活力不足、体制机制僵化的局限。实行社会主义市场经济体制之后，“五年规划”中市场的作用被不断强化，但关于计划与市场关系的探索仍要经历一个由浅入深、渐进优化的过程。
从“六五”至“八五”，我国对于计划和市场关系的把握经历“计划经济为主，市场调节为辅”“有计划的商品经济”等理论和实践过程。到1992年，党的十四大提出，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。然而当时对社会主义市场经济体制的认识和定义还是不够完善的，“基础性作用”一定程度上仍然为政府配置资源预留了空间。直至“十三五”期间，强调经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。[18](P778)这一重大理论突破，更加明确了政府与市场的角色，把对“有形之手”与“无形之手”关系的认识提升到了新高度。2020年，党的十九届五中全会首次提出“推动有效市场和有为政府更好结合”[1](P799)的重要论断。这一论断在“十四五”规划中得到充分贯彻。数据显示，截至2024年底，民营企业数量已超过5500万户，贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。[19]这正是“有效市场+有为政府”协同作用的生动证明。如今，坚持有效市场和有为政府相结合，正式成为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，这标志着我国在经济治理实践中已经走出一条独具特色的实践路径。
实践证明，坚持有效市场和有为政府相结合，是党和政府精准研判世情国情，顺应时代变革趋势作出的战略抉择，是破解发展难题、激发发展活力的制度密码。曾有西方观点认为，政府规划会抑制市场活力，但中国的实践恰恰证明，有效的规划能够为市场主体提供稳定预期与战略护航，引导经济保持长期健康稳定发展。“十五五”时期，我国面临外部遏制打压加剧与内部转型升级攻坚的双重挑战，诸多重大任务的推进均需依赖“两只手”的精准协同。未来，我们更需要科学统筹有效市场与有为政府的关系，科学强化市场在资源配置中的决定性作用，有效提升政府“有为”的精准性与效能，构建“有效市场支撑有为政府、有为政府保障有效市场”的良性循环，接续创造经济社会发展的“中国奇迹”。
第二，接续推动中央调控与地方动员的统筹协调。中央与地方的关系贯穿于“五年规划”制定及实施全过程，是影响政策制定、传导和执行的核心因素，其协调程度直接关系到规划执行的效率与资源配置的优化。“五年规划”是一个复杂的规划系统。经过多年发展和完善，我国已经形成了三级规划体系，即国家级、省级、市县级规划，各级规划衔接有序、层层递进。处理好中央与地方的关系，实现中央顶层设计与地方自主创新的有机统一，形成纵向贯通的政策合力，既是确保“五年规划”落地见效的关键所在，也是提升国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
一方面，国家规划是顶层设计，具有全局性、战略性与约束性。充分发挥国家规划统筹全局、协调各方的功能与作用，是确保发展战略一以贯之、政策举措协同推进的前提。中央往往能够通过制定宏观战略目标和重大政策导向，把握经济社会发展方向，并以差异性指标和预期性任务实现对区域发展的科学布局与资源调配。改革开放以来，每个“五年规划”都高度重视通过区域经济布局实现“全国一盘棋”的统筹谋划。尤其是“十一五”规划还明确提出“实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”[20](P1051)的区域协调发展战略；“十二五”规划则进一步强调要“实施区域发展总体战略”。[21](P961)党的十八大以来，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角区域一体化发展等区域重大战略被相继纳入国家“五年规划”顶层设计，成为中央战略部署的重要组成部分。与此同时，健全全国统一大市场、促进城乡基础设施统一布局、因地制宜推进村庄建设、改善农村人居环境、激发基层发展活力，发展特色产业等也都成为“五年规划”的重要内容。
另一方面，地方作为政策执行的终端，承载着将顶层设计转化为具体实践的关键使命。地方政府往往需结合区域实际，在落实中央战略部署的前提下，制定符合自身实际的发展规划。地方规划与国家规划间既有相容性、普遍性，也有个性和特殊性。地方的探索与实践同样也能为中央决策提供丰富的地方样本和经验支撑。然而，在实践中，中央与地方之间仍会存在目标错位、权责不清等问题，政策传导“中梗阻”或执行偏差的现象也时有发生，致使国家规划实施的整体效能受到影响。比如，地方在追求经济增长过程中可能出现“层层加码”或“消极怠工”“选择性执行”现象；地方为争取政策资源，偶尔也会出现资源争夺的现象，导致资源配置效率下降，甚至影响国民经济和社会发展的全局平衡与总体安排。故而，在规划编制实施过程中，“既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力”，[3](P828)这始终是“五年规划”必须妥善处理的重大命题。
实践证明，成功地处理好中央和地方的关系，是规划实施成败的关键。中央统筹谋全局，强化战略引领与制度供给，确保重大决策部署一以贯之；地方探索破难题，立足实际创新举措，激发基层活力与内生动力。二者良性互动，既能避免“一刀切”的僵化弊端，又能防止“各自为政”的碎片化风险，推动政策在因地制宜中落地生根，在协同共进中迭代升级。正确处理中央与地方的关系作为一条重要经验，具有深刻的启示意义。“十五五”时期，区域发展问题复杂性与战略性将更加凸显，这就需要进一步完善中央顶层设计与地方自主创新的联动机制，优化央地权责分工，强化跨区域重大战略协同，允许地方根据实际确定特色发展内容，同时建立规划实施的动态调整机制，推动形成上下贯通、执行有力的规划实施体系，真正为推动全国经济社会协调、可持续发展提供强有力支撑。
第三，切实保障党的领导与民众参与的良性互动。党和人民群众的关系同样是“五年规划”编制实施中始终贯穿的一条主线。“五年规划”是党领导人民治国理政的重要方式，其制度优势的发挥是一个客观历史过程。这一过程既体现为党通过民主集中制程序将人民意志上升为国家战略，又表现为人民群众在规划实施中发挥主体作用，不断增强对党、政府与中国特色社会主义制度的认同感与归属感。
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。但这一特征和优势必须落实到国家发展的宏观设计中，体现在国家治理的具体实践中，“五年规划”便是在党的领导下，将党的意志转化为国家意志的重要载体和方式。从“一五”计划到“十五五”规划，一条一以贯之的成功经验就在于坚持党的全面领导，并时刻检视党的意志是否在规划中得到完整贯彻与有效执行，以确保规划始终保持正确方向、站稳人民立场。从建成独立完整的国民经济体系、实现“四个现代化”，到解决温饱问题、实现总体小康，再到全面建成小康社会、争取民生福祉达到新水平，党始终将人民对美好生活的向往作为奋斗目标，将人民的根本利益置于规划制定与实施的核心位置，在每一次规划的编制与调整中倾听人民声音、汇聚民智民意，使发展蓝图既符合国家战略需要，也回应人民群众的现实关切。因此，规划实施的每一步进展，都成为党密切联系群众、回应人民期待的生动实践，不断巩固着党和人民心连心、同呼吸、共命运的紧密关系。
同时，人民是历史的创造者，也是规划实施的力量源泉。人民是否认同规划、参与规划，直接关系到规划实施的成效与可持续性，也关系到人民对党的宗旨使命、执政能力的认同与信任程度。“五年规划”的编制实施本身就是一个社会动员的过程，也是一个统一人民思想认识、凝聚社会价值观、形成共同目标的过程。其对党的宗旨使命、路线政策的诠释，为人民提供了理解党的执政理念与国家发展路径的具象化坐标，使人民群众能够在亲身参与国家建设过程中真切感受到党的领导力与制度优越性，进而凝聚起广泛的社会共识与行动合力。在这一过程中，人民认同并不是抽象概念。人民通过基层调研、听证座谈、网络问政等多种渠道参与规划编制、表达诉求、贡献智慧，将对党的宗旨初心、执政理念、国家事业的支持转化为具体行动。人民也不再是被动接受政策的客体，而是主动投身国家发展的主体。在规划实施的各个环节，人民的参与不断转化为推动经济社会发展的实际成效，成为国家治理效能提升的坚实支撑。而这正是“五年规划”制度生命力的根本所在，是真正实现人民当家作主的具体彰显。
习近平指出：“前进道路上，无论是风高浪急还是惊涛骇浪，人民永远是我们最坚实的依托、最强大的底气。”[22]这也表明处理好党和人民的关系，始终是党治国理政的核心命题。新征程上，我国发展面临的环境更加复杂严峻，任务更加艰巨繁重，“十五五”规划更应将实现党的全面领导与人民当家作主有机统一起来，将党的战略部署与人民群众的实践创造紧密结合起来，在科学规划中更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，切实让人民认同成为规划制定的鲜明底色，让人民参与成为规划实施的持久动力，才能确保规划在凝聚民智、反映民意、顺应民心的基础上扎实推进。
总之，70多年“五年规划”的探索与实践表明，作为一个发展中的大国，中国不但要充分发挥市场与政府“两只手”的作用，充分发挥中央与地方积极性，还要充分发挥制度优势，将党的集中统一领导贯穿于规划制定与实施全过程的同时，不断增强人民认同感和参与度，使国家发展始终扎根于人民的广泛支持之中。如此，“五年规划”才既能发挥地方积极性，又能“集中力量办大事”，真正成为凝聚社会共识、汇聚人民力量的有效制度安排，才能带领全体人民一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，以稳定的战略定力和持续的实践韧劲确保中华民族伟大复兴的步伐稳健向前。
四、结语
新中国成立后，中国共产党领导人民进行社会主义现代化建设的历史，是一部重视规划并通过规划谋划和实现目标愿景与使命任务的奋斗史。从1953年开始的第一个“五年计划”，到“十五五”规划，党通过制定中长期规划引领发展、化解风险、团结人民、凝聚共识，推动新中国从“一穷二白”、温饱不足走向繁荣富强、实现全面小康。中国的发展实践充分证明，编制实施“五年规划”已经成为中国特色社会主义发展模式的鲜明特征和显著优势，为世界各国探寻中国发展经验、汲取中国智慧提供了重要视角。站在新的历史起点上，我们要始终坚持党的全面领导，尊重人民主体地位，锚定高质量发展首要任务，充分汲取历史经验、把握历史主动，以“十五五”规划为战略引领，坚持把顶层设计与问计于民统一起来，把战略愿景与实施路径贯通起来，推动“十五五”规划不断向科学化、民主化、制度化方向迈进，切实以更加精准、更具前瞻性的规划引领中国式现代化行稳致远，为实现第二个百年奋斗目标凝聚磅礴力量。
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来源：《马克思主义理论学科研究》2026年第3期
